Il personale non docente della scuola, più noto come personale ATA, veniva, qualche anno fa interessato da un’importante trasformazione.

 In base all’ articolo 8 della legge n. 124 del 3 maggio 1999 , infatti, tutti questi dipendenti transitavano dagli Enti Locali verso i ruoli dello Stato.

In breve, articolo 8 della legge n. 124 del 3 maggio 1999, prevedeva a favore di detto personale l’inquadramento nelle qualifiche funzionali e nei profili professionali corrispondenti a quelli svolti alle dipendenze dell’ente locale di provenienza e il riconoscimento ai fini giuridici ed economici dell’anzianità maturata nel ruolo di provenienza.

L’intento del legislatore era, dunque, quello di uniformare le gestioni del personale scolastico amministrativo, tecnico ed ausiliario, al fine di perequarne il trattamento giuridico ed economico, fino ad allora affidato in parte alla gestione dello Stato e in parte dell’ente locale di pertinenza (comune e provincia).

Di seguito, nel rendere attuativa tale norma, venivano approvati due decreti ministeriali, ovvero i decreti del Ministro della pubblica istruzione, di concerto con i Ministri dell’interno, del tesoro, del bilancio e della programmazione economica e per la funzione pubblica, del 23 luglio 1999 “Trasferimento del personale ATA dagli enti locali allo Stato, ai sensi dell articolo 8 della legge n. 124 del 3 maggio 1999’, e del 5 APRILE 2001  “Recepimento dell’accordo del 20.07.2000 l’ARAN e le OO.SS, sui criteri di inquadramento del personale già dipendente degli enti locali e transitato nel comparto scuola”.

La disciplina introdotta con i citati decreti attuativi era da un lato non conforme al dettato della legge, dall’altro fortemente penalizzante per il personale transitato dai ruoli locali ai ruoli dello Stato.

In particolare la questione fondamentale che si poneva in essere era se la garanzia del riconoscimento ai fini giuridici ed economici dell’anzianità maturata presso gli enti locali in favore dei dipendenti ATA passati da tali ruoli a quelli statali, potesse risolversi nell’attribuzione ai dipendenti del cd. “maturato economico”.

Infatti, l’art. 3 dell’accordo sindacale disponeva l’inquadramento nel ruolo dello Stato con l’attribuzione della posizione stipendiale corrispondente allo stipendio in godimento alle dipendenze dell’ente locale di provenienza, in luogo della posizione stipendiale corrispondente all’anzianità di servizio effettivamente maturata, secondo la previsione contrattuale vigente per il comparto scuola; nel contempo prevedeva che l’eventuale differenza di retribuzione venisse tradotta in anzianità virtuale mediante il meccanismo della c.d. temporizzazione, impiegato ai fini del conseguimento della successiva posizione stipendiale.

Tale meccanismo determinava un’enorme riduzione dell’anzianità di servizio riconosciuta, rispetto a quella effettivamente maturata nei ruoli dell’ente locale, con perdite, ai fini giuridici ed economici, di molti anni di effettivo servizio.

Per effetto di questo sistema (considerato che le disposizioni contrattuali del comparto scuola in materia di stipendi, ispirate al principio della progressione per anzianità, prevedono aumenti tra una posizione stipendiale e l’altra) venivano a determinarsi, per il predetto personale, consistenti perdite economiche.

 L’applicazione di tali decreti attuativi ha suscitato comprensibili reazioni, determinando un proliferare di contenziosi conclusi con pronunce di accoglimento delle ragioni del personale ATA, fino ad arrivare alle risolutive decisioni la Sentenza della Corte di Cassazione n. 3224 del 25 gennaio 2005 e La Sentenza della Corte di Cassazione del 15 marzo 2005 n. 3361.

La Suprema Corte aveva premesso che il trasferimento del personale ATA verso i ruoli dello Stato, disposto ai sensi dell’ articolo 8 della legge n. 124 del 3 maggio 1999, era soggetto alla disciplina generale in tema di passaggi di personale e, dunque, alla previsione Articolo 2112 del Codice Civile, richiamato dall’art. 31 d.lgs. n. 165/2001.

Tale norma garantisce la continuità giuridica ad ogni effetto del rapporto di lavoro del personale che transita alle dipendenze di un diverso soggetto, con la conservazione di tutti i diritti.

Il ragionamento seguito dalla Cassazione proseguiva chiarendo che, il precetto secondo il quale al personale ATA è riconosciuta ai fini giuridici ed economici l‘anzianità maturata presso l’ente locale di provenienza, risulta, per un verso, confermativo della regola generale di cui all’ Articolo 2112 del Codice Civile, per l’altro, compiuto in modo tale da escludere che sia stata demandata a fonti secondarie il compito di precisarlo ed integrarlo, salva la concreta operatività dei trasferimenti.

In altri termini, al dipendente ATA già in servizio presso gli enti locati, andavano applicati i trattamenti economici e normativi stabiliti dal c.c.n.l. del  comparto scuola, considerandolo come appartenente al detto comparto fin dalla costituzione del rapporto di lavoro con l’ente locale.

Il Ministero dell’Istruzione, tuttavia, ha da sempre dimostrato una decisa riluttanza ad eseguire le decisioni dei giudici, e cosi, con  il comma 218 dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266 introduceva una disposizione volta a vanificare il diritto al riconoscimento dell’anzianità pregressa, da applicarsi anche ai processi ancora in corso.

Tale norma specificava come il nuovo inquadramento del personale trasferito dovesse essere ricondotto unicamente al criterio del “maturato economico”, con la conseguente irrilevanza della effettiva anzianità di servizio maturata precedentemente dai singoli lavoratori.

L’esito della disposizione di interpretazione autentica era quello di un trattamento economico deteriore per il personale A.T.A. rispetto a quanto avrebbe conseguito in ragione dell’esegesi in precedenza affermata dalla Cassazione.

La norma del 2005 veniva, quindi, sottoposta al vaglio di costituzionalità, che essa superò indenne in ragione della declaratoria di infondatezza, recata dalla sentenza n. 234 del 2007 del Giudice delle leggi, delle varie questioni di legittimità costituzionale al riguardo sollevate.

In particolare, con la pronuncia appena richiamata, la Corte Costituzionale riteneva che la disposizione censurata, ove considerata espressione di funzione di interpretazione autentica, non potesse considerarsi lesiva dei principi costituzionali di ragionevolezza, di tutela del legittimo affidamento e di certezza delle situazioni giuridiche, giacché essa si limitava ad assegnare alla disposizione interpretata un significato riconoscibile come una delle possibili letture del testo originario, in assenza, peraltro, di un diritto vivente sulla inderogabilità dei criteri enunciati dall’ articolo 8 della legge n. 124 del 3 maggio 1999.

La stessa Corte costituzionale puntualizzava, del resto, che, anche a volerne ammettere il carattere innovativo, ma con efficacia retroattiva, non si sarebbe potuti giungere ad affermare l’irragionevolezza della norma, che non comprometteva né l’imparzialità della pubblica amministrazione, né l’esercizio della funzione giurisdizionale, la quale opera su un piano diverso rispetto a quello del potere legislativo di interpretazione autentica.

Il tracciato segnato dalla Corte costituzionale veniva condiviso, in un primo momento, anche dalla Cassazione civile, che, con la sentenza n. 677 del 16 gennaio 2008 della sezione lavoro, riconosceva all’ articolo 8 della legge n. 124 del 3 maggio 1999 effettiva natura di norma di interpretazione autentica, <<della quale possiede i requisiti essenziali, riscrivendo una regola di giudizio che, lungi dal determinare l’esito di specifiche ed individuate controversie, è destinata ad operare in termini generali per le controversie già avviate come per quelle future, rispetto alle quali assume anche un evidente scopo preventivo>>.

Da tale posizione dissentiva, però, la stessa sezione lavoro della Corte di cassazione, la quale, con ordinanza interlocutoria n. 22260 del 4 settembre 2008, nuovamente rimetteva alla Corte costituzionale la questione di legittimità dell’art. 1, comma 218, citato, ma questa volta per ipotizzato contrasto con l’art. 117, primo comma, Cost. e, per suo tramite, con l’art. 6, par. 1, C.E.D.U., ritenendo che la norma censurata violasse il divieto di ingerenza del potere legislativo nell’amministrazione della giustizia, <<non essendo necessario – alla luce della giurisprudenza della Corte europea di Strasburgo che la disposizione retroattiva sia “esclusivamente diretta ad influire sulla soluzione delle controversie in corso”, né che tale scopo sia stato comunque enunciato, essendo, invece, sufficiente a ritenere fondato il conflitto con l’art. 6 della Convenzione europea che nel procedimento sia applicata la disposizione denunciata e lo stesso Stato sia parte nel giudizio e consegua, dall’applicazione della norma come interpretata autenticamente, la positiva definizione della controversia>>.

La Corte costituzionale, con sentenza n. 311 del 2009, dichiarava, però, non fondata la questione, osservando, anzitutto, che già in precedenza aveva ritenuto che l’inquadramento stipendiale nei ruoli statali del personale A.T.A. in ragione del maturato economico costituiva una delle possibili varianti di lettura della norma interpretata e che non poteva essersi formato un legittimo affidamento con riferimento al trattamento retributivo derivante dalla valutazione dell’intera anzianità maturata presso gli enti di provenienza, sia per il tipo di interpretazione adottata in sede di contrattazione collettiva, sia per il richiamo espresso al principio dell’invarianza della spesa in sede di primo inquadramento del personale proveniente dagli enti locali.

Il Giudice delle leggi rammentava, poi, che, per la giurisprudenza della Corte di Strasburgo, il principio dello Stato di diritto e la nozione di processo equo stabiliti dall’art. 6 della C.E.D.U., sebbene vietino l’interferenza del legislatore nell’amministrazione della giustizia destinata a influenzare l’esito di controversie in atto, tuttavia non vietano in assoluto interventi retroattivi dei legislatori nazionali, con ciò dovendo escludersi la sussistenza di un principio secondo cui la necessaria incidenza delle norme retroattive sui procedimenti in corso si porrebbe automaticamente in contrasto con la Convenzione europea.

Ciò precisato, la Corte costituzionale affermava, quindi, che, nella specie, il legislatore non aveva travalicato i limiti fissati dalla C.E.D.U., posto che non si era determinata una reformatio in malam partem di una situazione patrimoniale in precedenza acquisita, oltre ad essersi salvaguardata l’esigenza di armonizzare situazioni lavorative tra loro differenziate all’origine, conformemente al principio di parità di trattamento di situazioni analoghe nei rapporti di lavoro pubblico. In definitiva, secondo la sentenza n. 311 del 2009, ricorrevano più ragioni imperative di interesse generale, le quali, nel rispetto dell’art. 6 C.E.D.U., consentono interventi retroattivi: a) l’esigenza di ristabilire una delle possibili direzioni dell’originaria intenzione del legislatore; b) la non vanificazione del tutto dei diritti sorti ed acquisiti sulla base della legge interpretata; c) la conformità di tale interpretazione con la finalità di garantire una generale perequazione di tutti i lavoratori del comparto scuola.

I ragionamenti adottati dalla Corte Costituzionale sono stati, però, censurati dalla pronuncia della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo del 7 giugno 2011, che ha ribaltato gli esiti immediati dell’impianto ermeneutico appena descritto, negando che l’intervento legislativo del 2005 fosse giustificato da ragioni imperative di interesse pubblico, così da violare l’art. 6 della Convenzione; al tempo stesso, ha riconosciuto che il comma 218 dell’art. 1 della legge 23 dicembre 2005, n. 266, nel regolamentare in maniera definitiva le controversie, si sostanziasse in una ingerenza nell’esercizio del diritto di proprietà, così da violare l’art. 1 del Protocollo n. 1, per aver imposto un “onere eccessivo e anormale” ai ricorrenti, in tal modo rendendo sproporzionato il pregiudizio alla loro proprietà e rompendo <<il giusto equilibrio tra le esigenze di interesse pubblico e la tutela dei diritti fondamentali individuali>>.

La Seconda sezione della Corte di Strasburgo, nell’assumere siffatta decisione, ha invero ribadito le linee fondamentali della propria giurisprudenza ricordando, in primo luogo, che: <<se, in linea di principio, il legislatore può regolamentare in materia civile, mediante nuove disposizioni retroattive, i diritti derivanti da leggi già vigenti, il principio della preminenza del diritto e la nozione di equo processo sancito dall’articolo 6 ostano, salvo che per ragioni imperative di interesse generale, all’ingerenza del legislatore nell’amministrazione della giustizia allo scopo di influenzare la risoluzione di una controversia (sentenza Raffinerie greche Stran e Stratis Andreadis, cit., § 49, serie A n. 301-B; Zielinski e Pradal & Gonzales e altri cit., § 57).

(…) L’esigenza della parità delle armi comporta l’obbligo di offrire ad ogni parte una ragionevole possibilità di presentare il suo caso, in condizioni che non comportino un sostanziale svantaggio rispetto alla controparte (v., in particolare, causa Dombo Beheer BV c. Paesi Bassi, dal 27 ottobre, 1993, § 33, Serie A, No. 274, e Raffinerie greche Stran e Stratis Andreadis, § 46)>>.

La Corte EDU ha, inoltre, precisato che, secondo la propria giurisprudenza, <<un ricorrente può addurre la violazione dell’articolo 1 del Protocollo n. 1 solo nella misura in cui le decisioni che contesta sono relative alla sua “proprietà” ai sensi della presente disposizione.

La nozione di “proprietà” può concernere sia i “beni esistenti” che i valori patrimoniali, ivi compresi, in determinati casi ben definiti, i crediti.

Affinché un credito possa considerarsi un “valore patrimoniale”, ricadente nell’ambito di applicazione dell’articolo 1 del Protocollo 1, è necessario che il titolare del credito lo dimostri in relazione al diritto interno, per esempio, sulla base di una consolidata giurisprudenza dei tribunali nazionali.

Una volta dimostrato, può entrare in gioco il concetto di “legittimo affidamento” (Maurice c. Francia [GC], n. 11810/03, § 63, C.E.D.U. 2005-IX)>>.

Ed, infine, puntualizzato che, grazie ad una conoscenza diretta della società e dei suoi bisogni, <<le autorità nazionali sono in via di principio in una posizione migliore rispetto al giudice internazionale per determinare ciò che rientra nel concetto di “pubblica utilità”.

Nel sistema di tutela istituito dalla Convenzione, le autorità nazionali devono quindi decidere per prime se esiste un interesse generale che giustifica la privazione della proprietà.

Di conseguenza, esse dispongono di un certo margine di apprezzamento.

La decisione di adottare una legislazione restrittiva della proprietà di solito comporta valutazioni di ordine politico, economico e sociale.

Considerando normale che il legislatore disponga di un’ampia libertà di condurre una politica economica e sociale, la Corte deve rispettare il modo in cui egli concepisce gli imperativi di “pubblica utilità” a meno che la sua decisione sia manifestamente priva di ragionevole fondamento (Presse Compania Naviera SA e altri c. Belgio, 20 novembre 1995, § 37, Serie A, n. 332, e Broniowski c. Polonia [GC], n. 31443/96, § 149, C.E.D.U. 2004-V).

In linea generale, il solo interesse economico non giustifica l’intervento di una legge retroattiva di convalida (di misure restrittive della proprietà)>>.

In sostanza la Corte Europea dei diritti dell’Uomo ha condannato lo stato italiano per violazione dell’art. 6§1 della Convenzione, con riferimento allo squilibrio che la citata normativa nazionale ha provocato sui giudizi in corso, nel senso di alterare, con l’introduzione di una norma più favorevole allo Stato-Amministrazione, il principio della parità delle armi nel processo.

Alla violazione dell’art. 6§1 ha fatto seguito quella dell’art. 1 del primo protocollo addizionale alla Convenzione, riguardante il rispetto del diritto di proprietà, sotto il profilo della lesione di una legittima aspettativa maturata in capo ai ricorrenti di ottenere una decisione favorevole sotto l’aspetto del riconoscimento delle differenze retributive derivanti da una diversa ricostruzione giuridica dell’attività lavorativa prestata alle dipendenze dell’ente locale di provenienza. 

Alla citata sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha fatto seguito la sentenza della Corte di Giustizia dell’Unione Europea, resa in Grande Sezione, in data 6 settembre 2011, che pronunciandosi sulla medesima questione ha analizzato la problematica sotto l’aspetto della compatibilità della norma nazionale con la direttiva n. 77/187, tralasciando così le questioni già affrontate dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo.  

La Corte di Giustizia, ha ritenuto, in sostanza, che la riassunzione, da parte dello Stato italiano, del personale ATA già alle dipendenze degli enti locali “costituisce un trasferimento di impresa ai sensi della direttiva 77-187-CE (punto 66), alla luce del fatto che la giurisprudenza UE non ritiene necessario un rapporto giuridico diretto tra cedente e cessionario (Corte di giustizia, Redmond Stichting in causa C-29/91) e considera irrilevante sia la mancanza di significativi elementi patrimoniali (Corte di giustizia, Hernandez Vidal in cause C-127/96, 229/96 e 74/97) sia la natura pubblica dei soggetti coinvolti quando, come nel caso di specie, l’attività (servizi ausiliari) non rientri nell’esercizio di pubblici poteri (Corte di giustizia, causa C-343/98).

La Corte peraltro, ha affermato che l’art. 3 della direttiva 77/187 debba essere interpretato nel senso che:

è facoltà del cessionario sostituire, con effetto immediato, le condizioni di lavoro (ivi comprese quelle concernenti la retribuzione) di cui godevano i lavoratori trasferiti in base al contratto collettivo vigente presso il cedente con quelle previste dal contratto collettivo applicato dal cessionario stesso;

tuttavia il ricorso alla suddetta facoltà “non può avere lo scopo, o l’effetto, di imporre ai lavoratori trasferiti condizioni globalmente meno favorevoli di quelle applicabili prima del trasferimento”.

Se così non fosse, la realizzazione dello scopo della direttiva 77-187-CE  (ovvero impedire che i lavoratori coinvolti in un trasferimento siano collocati in una posizione meno favorevole per il solo fatto del trasferimento) “potrebbe essere agevolmente rimessa in discussione in qualsiasi settore disciplinato in forza di contratti collettivi, il che pregiudicherebbe l’efficacia pratica di detta direttiva” (punto 76).

La lunga vicenda del personale ATA, dimostra,  ancora una volta, che il diritto non finisce in Italia ed anzi che l’ordinamento sovranazionale offre delle garanzie sostanzialmente maggiori, rispetto alle quali, poi, i giudici italiani sono tenuti a conformarsi.

La tanto denegata Europa sociale rappresenta, pertanto, un argine alle furie del legislatore, che se può ignorare chi ad essa si oppone dentro i confini nazionali, non può prescindere dai vincoli che gli derivano dalla sua appartenenza alla famiglia europea.

Sentenza Corte Europea dei Diritti Umani del 7 giugno 2011 – Italiano

SENTENZA DELLA CORTE DI GIUSTIZIA EUROPEA – 

per scaricare  PDF 

 

 vincenzoloverso@tiscali.it

Annunci